Konkurencija u javnim nabavkama: U teoriji odlično zvuči, u praksi je skoro i nema

Više od polovine ugovora u postupcima sa jednim ponuđačem

Sistem javnih nabavki u Srbiji godinama opterećuju isti problemi, među kojima je verovatno najznačajnija konkurencija, koje skoro da i nema u postupcima.

Prema zvaničnim podacima Uprave za javne nabavke iz izveštaja za prvu polovinu 2019. godine konkurencija u postupcima javnih nabavki na nivou Srbije iznosila je svega 2,2 ponude po postupku. U godini ranije (2018.) prosečan broj ponuđača koji su konkurisali za neki od poslova, odnosno izvođenje radova, nabavke dobara ili pružanja usluga, iznosio je 2,5.

Nadležni, među njima najpre Uprava za javne nabavke, konstatuje da je sistematsko praćenje intenziteta konkurencije naročito važno. Pod tim se najpre podrazumeva učešća malih i srednjih preduzeća u strukturi zaključenih ugovora o javnim nabavkama od kojih se očekuje najveći doprinos jačanju konkurencije imajući u vidu njihovo dominantno učešće u brojčanoj strukturi preduzeća u Srbiji. Verovatno će u budućnosti biti malo jasnije šta bi trebalo da donese konstatacija da je „potrebno raditi na promociji i olakšavanju njihovog pristupa na tržištu javnih nabavki.“

Da na „tržištu javnih nabavki“ slabo ima konkurencije, vidi se iz zvaničnih izveštaja. Međutim, situacija je za ponuđače naročito nepovoljna tokom vanrednog stanja koje je u Srbiji proglašeno u prvom kvartalu 2020. godine, usled pandemije novog korona virusa.

Ponuđači su već prvih dana zahtevali instrukcije i podršku nadležnih upravo u cilju učestvovanja u postupcima, odnosno da se odmah objave pravila postupanja u postupcima javnih nabavki u toku vanrednog stanja. Apel je stigao sa ciljem da se smanje šanse za štetu za javne prihode, kao i za nelegalno profitiranje pojedinaca, te i da ponuđači, naročito manji, budu finansijski pogođeni.

Neki od problema na koji su ponuđači naišli su ti da nisu u mogućnosti da u rokovima pribave prateću dokumentaciju i dokaze, u cilju podnošenja prihvatljivih ponuda, neki od naručilaca obustavljaju postupke, a drugi ih sprovode redovno ili uz odložene rokove, treći otvaraju ponude bez prisustva učesnika u postupku i javnosti čime se omogućavaju zloupotrebe,  dok se neki ne obaziru na propisane mere zaštite od zarazne bolesti. Ponuđačima je, zbog policijskog časa, ograničeno kretanje, te su već na taj način onemogućeni da učestvuju u postupcima koje sprovode naručioci u udaljenim delovima zemlje.

Na obaveštenje Uprave za javne nabavke da usklade aktivnosti na način da se omogući što veća konkurencija u postupcima i da se, ukoliko to nije neophodno, ne pokreću novi, gotovo da se nije ni reagovalo.  U obaveštenju je navedeno da se su naručioci u postupcima javnih nabavki i tokom proglašenog vanrednog stanja u obavezi da postupaju u svemu u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama uključujući i rokove za podnošenje ponuda, postupak javnog otvaranja ponuda, vršenje uvida u dokumentaciju o sprovedenom postupku od strane zainteresovanih ponuđača i dr.

-Ukoliko naručioci nisu u mogućnosti da u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama nastave sa sprovođenjem pokrenutih postupaka, ukazujemo na mogućnost obustave postupka u skladu sa članom 109. stav 2. Zakona o javnim nabavkama. Vanredno stanje se u smislu ove odredbe može smatrati objektivnim i dokazivim razlogom za obustavu postupka javne nabavke, a koji se nije mogao predvideti u vreme pokretanja postupka i koji onemogućava da se započeti postupak okonča. Ukazujemo, da se obustavljeni postupci mogu ponovo pokrenuti kada se steknu uslovi neophodni za sprovođenje postupka javne nabavke. Pored navedenog, preporuka je da naručioci, dok traje vanredno stanje, ne pokreću nove postupke javnih nabavki, sve dok se ne steknu uslovi sa potpunu primenu odredaba Zakona o javnim nabavkama.

Ujedno napominjemo da, ukoliko naručilac smatra da postupak javne nabavke može da sprovede i okonča poštujući odredbe Zakona o javnim nabavkama, neophodno je da uzme u obzir da li će ugovor o javnoj nabavci moći da se realizuje u skladu sa ugovornim odredbama.

Posebno napominjemo da naručioci imaju mogućnost primene člana 131e, u vezi sa članom 7. stav 1. tačka 3. ZJN kojim su predviđene nabavke dobara, usluga i radova na koje se ne primenjuju odredbe ZJN.

Međutim, samo letimičnim uvidom u objavljenu dokumentaciju na sajtu naručilaca, jasno se vidi da se po ovom obaveštenje, bar u smislu pokretanja i ugovaranja, nije mnogo uradilo, već je sistem javnih nabavki u vanrednom stanju funkcionisao kao u redovnom. Posledice, naročito u smislu konkurencije, uočljive su već sada.

Treba istaći da je slobodno delovanje konkurencije jedno od najvažnijih obeležja razvijenog i efikasnog sistema javnih nabavki. Razlog je taj što slobodna konkurencija među ponuđačima omogućava kupcu, u ovom slučaju državi, najpovoljnije uslove nabavke. Ključna načela javnih nabavki, poput transparentnosti i nediskriminacije, odnosno obezbeđivanja jednakih uslova za sve učesnike u postupku praktično su u funkciji ostvarivanja šireg cilja, a to je obezbeđivanje pune konkurencije u postupcima javnih nabavki.

Jedan od važnih pokazatelja intenziteta konkurencije je učešće ugovora za koje je pristigla samo jedna ponuda. Veći broj pristiglih ponuda znači i veći broj opcija za naručioce što vodi jednostavnijem ostvarivanju jednog od osnovnih ciljeva javnih nabavki, a to je postizanje najveće vrednosti za uloženi novac, što se konstatuje i u zvaničnim dokumentima Uprave za javne nabavke.

Zastupljenost zaključenih ugovora u postupcima u kojima je pristigla samo jedna ponuda je sledeća: tokom 2017. godine je 48 odsto takvih postupaka u ukupno broju, u 2018. godini i u prvoj polovini 2019. godine 55 odsto.

Na osnovu podataka koji su objavljeni na sajtu Evropske komisije, a koji se odnose na 2018. godinu, u Poljskoj zastupljenost ugovora za koje je pristigla samo jedna ponuda iznosi 52 odsto, u Mađarskoj 41, Rumuniji 34, Bugarskoj 32, dok u Hrvatskoj četvrtinu (25 procenata).

Takođe zasnovano na podacima iz prve polovine 2019. godine, zastupljenost ugovora sa jednom ponudom po kategorijama naručilaca prema kategorijama je sledeći:

kod organa državne uprave je 58 odsto takvih ugovora, pravosuđa 25, zdravstva i socijalne zaštite 51, kulture čak 93, prosvete i nauke 48, u javnim preduzećima i privrednim društvima na republičkom novu 63, kod lokalnih javnih preduzeća 62 odsto, u gradskim i opštinskim upravama 58, te kod udruženja 36 odsto.