Neophodna unapređenja  u sistemu „osetljivih“ javnih nabavki

Javne nabavke čine kupovine roba i usluga za potrebe naručioca - države ili bilo koje firme (ustanove) javnog sektora, najčešće kod firmi iz privatnog sektora. Treba istaći da je svugde u svetu država, odnosno javni sektor, pojedinačno najveći kupac roba i usluga. Tako je u Srbiji, i otud interesovanje za funkcionisanje sistema javnih nabavki u Srbiji, naročito kada su uzme u obzir činjenica da se građani neretko žale na usluge koje im pružaju ustanove čiji je to primarni zadatak. S tim u vezi, neretko se uspostavi da je baš primena Zakona o javnim nabavkama uzrok nezadovoljstvu onih čiji se novac na taj način troši.

Broj ugovora zaključenih u sprovedenim postupcima javnih nabavki u Srbiji tokom 2017. godine iznosio je 107.248 Njihova je vrednost oko 342.911.451.000 dinara, dok je učešće javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu iznosio 7,68 odsto. To je na nivou proseka za poslednjih pet godina, a ovi podaci su iz Izveštaja o javnim nabavkama u Republici Srbiji za 2017. godinu koji je izradila Uprava za javne nabavke i objavila ga 31. marta 2018. godine, a svežiji izveštaj, u trenutku pisanja ovog teksta, javnosti nije dostupan.

Sistem pun „boljki“

Analizirajući postupke javnih nabavki kod nekoliko tipova naručilaca  dolazimo do zaključka da su i dalje u velikoj meri prisutne „stare boljke“ u sistemu. Nepravilnosti u sistemu javnih nabavki ima od prvog do poslednjeg koraka. Drugim rečima, kršenja odredaba zakona su primetna od planiranja do realizacije ugovora, a neretko je upitna i svrsishodnost kupovine ili ugovaranja nečeg, ali i, sa druge strane, zašto se nešto što je očigledno korisnima - građanima potrebno, ne kupuje. Praksa pokazuje i da sami naručioci ne pridaju dovoljno pažnje tome kakve su i koliko koštaju greške izvođača radova, odnosno dobavljača ili vršioca usluge.

Sistem zdravstvene zaštite u Republici Srbiji veoma je složen, ali kao takav, njegov najvažniji zadatak je da svim građanima pruži blagovremenu i kvalitetnu uslugu. Pored toga, sa istom je misijom osmišljen i sistem socijalne zaštite, kao i obrazovno - vaspitni sistem. Međutim, iako su oni manje složeni u odnosu na zdravstveni, imaju i manje budžete i manje kapaciteta koji se neretko odražavaju na poslovanje.

Kao i ostali subjekti u javnom sektoru, zdravstvene organizacije, ali i škole, ustanove, čiji je osnivač država, odnosno pokrajina i jedinica lokalne samouprave, u obavezi su da poštuju propise, a među njima i odredbe Zakona o javnim nabavkama. To znači da radove, dobra i usluge zdravstvene organizacije moraju da nabavljaju u skladu sa procedurama, a što je još važnije, da za uz konkurentsku trku, koja bi po pravilu trebalo da smanji cenu, nabave kvalitetnu robu, radove ili uslugu. Efekat takvog postupanja treba da bude pozitivan za građane koji se tim ustanovama obraćaju za uslugu, zaštitu, negu…

Užički centar za ljudska prava i demokratiju je tokom 2018. i 2019. godine sproveo analizu postupaka javnih nabavki iz dve oblasti, i to oblast prosvete i oblast socijalnih usluga u Republici Srbiji, ali i onih u zdravstvenom sistemu. Predmet istraživanja su bile institucije i ustanove u Zlatiborskom, Moravičkom, Mačvanskom, Šumadijskom i Kolubarskom okrugu, odnosno 35 opština i gradova koji su sprovodili javne nabavke socijalnih usluga i osnovne i srednje škole tih opština i gradova i njihovih okolnih naselja i zdravstvene ustanove.

Prilikom mapiranja javnih nabavki u svim ciljanim ustanovama pošlo se od postojećih informacija dostupnim na sajtovima ustanova Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao i izveštaja Državne revizorske institucije. Najznačajnije prikupljene informacije su se odnosile na planove javnih nabavki, trenutne postupke javnih nabavki, visina predviđenih javnih nabavki, vrsta i raznovrsnost postupaka javnih nabavki, kao i broj i vrste odluka Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.

Radi uvođenja novih aktera koji deluju u sistemu koji je monitorisan ovom prilikom, organizovani su sastanci sa ciljem da se sagleda aktuelno stanje, kao i problemi i izazovi, ali i donesu zaključci i preporuke koje bi mogle da unaprede sistem. Regionalni tim za monitoring javnih nabavki  koji je tom prilikom formiran čine predstavnici sledećih orgaizacija: Saveza distrofičara Srbije, Lokalnog antikorupcijskog foruma Užice, Socijalnog ekonomskog saveta Užice, Roma centra iz Kragujevca, preduzetnika iz Kragujevca, Samostalnog sindikata Srbije, školskog odbora OŠ Dragiša Mihajlović Kragujevac, Udruženja dečije i celebralne paralize Ivanjica, Mladih Takovskog kraja iz Gornjeg Milanovca, Udruženja distrofičara Moravičkog okruga iz Čačka, pružaoca socijalnih usluga  personalne asistencije iz Čačka, medija.    

Konkretno, zaključci i preporuke Regionalnog tima odnose se na poboljšanje trenutnih zakonskih rešenja, povećanje javnosti i odgovornosti naručioca, jačanje kapaciteta i profesionalizaciju naručioca.  

Prvi među zaključcima jeste da je neophodno zakonski obavezati naručioce da sve zaključene ugovore u celosti objave, kako na portalu Uprave za javne  nabavke, tako i na sajtu naručioca, ali i da na svojim internet sajtovima objavljuju izveštaje Državne revizorske institucije, interne revizije i eksterne komercijalne revizije. Glavni razlog  za pokretanje ove inicijative je nastao nakon uvida u pojedine zaključene ugovore koji su se značajno razlikovali od onih u konkursnoj dokumentaciji. Takođe, istaknuto je da je javno objavljivanje revizorskih izveštaja na sajtovima naručioca veoma korisno kako za druge naručioce, ponuđače ali i za javnost, koja bi bila pravovremeno obaveštena o svim nalazima, eventualno uočenim nepravilnostima i  preporukama, kao i postupanjima nadležnih po prijavama i preporukama.

Pored toga, svi naručioci bi morali da na svojim internet stranicama objavljuju presude sudskih organa protiv odgovornih lica naručioca donetim u prekršajniim i krivičnim postupcima vezanih za javne nabavke. Na ovaj način javnost bi bila upoznata sa efikasnošču pravosudnog sistema, a istovremeno bi se preventivno delovalo na ostale aktere u postupcima javnih nabavki, naročito na one koji smatraju da je ova oblast van sfere ozbiljnih sudskih sankcija.

 U vezi sa poslovanjem obrazovnih ustanova, mišljenje je regionalnog tima, sve obrazovne ustanove moraju da sprovode postupke javne nabavke ekskurzija. Trenutna situacija je veoma šarolika i prepuštenima pojedincima po školama da odlučuju o svakoj pojedinačnoj ekskurziji posebna. Istovremeno, praksa je pokazala da je cena eskurzija višestruko manja kada se spovede javna nabavka nego u slučajevima direktnih dogovora sa turističkim agencijama.

I pored toga što se većina naručilaca i ponuđača sve više zalaže za povećanje iznosa pragova za javne nabavke, korisnici usluga su na stanovištu da su jedino kvalitetno pripremljene i sporovedne javne nabavke garancija da se obezbediti kvalitetna socijalna usluga. Iz tih razloga neophodno je zakonski obavezati naručioce da se za sve socijalne usluge, bez obzira na procenjenu vrednost, sprovodi postupak javne nabavke.  Poražavajuća je činjenica da ne postoji praksa redovnog pružanja usluga, što direktno utiče na najugroženije osobe u stanju socijalne potrebe. Lokalne samouprave često kasne sa pokretanjima postupaka javnih nabavki i na taj način direktno utiču kako na  smanjenje vremenskog  trajanja određene usluge a indirektno i na kvalitet pružene usluge. Kontinuitet pružanja socijalnih usluga mora biti obezbeđen, a isto tako je važno je unaprediti, a u većini slučajeva uspostaviti redovnu kontrolu naručioca kod pružanja usluge, i to angažovanjem stručnjaka za oblast socijalne politike. 

Evidentna je neophodnost  uspostavljanja  mehanizme uključivanja i konsultovanja  korisnika socijalnih usluga prilikom planiranja javnih nabavka, te uvesti standarde kvaliteta, jasan sistem i smernice ponderisanja prilikom vrednovanja ponuda. Takođe, ono što nije zaživelo u Srbiji, pa ni u sistemima koji su monitorisani ovog puta, a to je primena elektronskog postupka javne nabavke, za šta Regionalni tim  napominje da treba da bude uspostavljen u najkraćem mogućem roku jer je u ovom trenutku to jedini način da se smanji nivo političkih pritisaka na članove komisija za javne nabavke.

Analiza javnih nabavki sprovedenih u školama pokazala je da su kapaciteti zaposlenih na poslovima javnih nabavki nedovoljno razvijeni što direktno utiče na kvalitet postupka, a često i zakonitost javnih nabavki. Predstavnici škola smatraju da bi jedno od rešenja bilo uspostaviti centralizovane ili zajedničke javne nabavke na nivou lokalnih samouprava jer je jedino to garancija kvaliteta i zakonitosti postupaka javnih nabavka.

Pored preporuka i zaključaka, Užički centar je pratio i izveštaje Državne revizorske insititucije koji se odnose na pomenute sisteme, ali i na sudsku praksu pre prekršajnim i krivičnim prijavama, a sve to u pet okruga. Odmah treba istaći, po krivičnim prijavama postupci su brzi i efikasni, i tu mnogo posla nije bilo - veliki broj prijava bude odbačen, a u „najpovoljnijem“ slučaju se donese odluka o odlaganju krivičnog gonjenja - oportunitet, plati se simbolična novčana kazna u humanitarne svrhe i sve se završi odbačajem.

Sa prekršajima je situacija malo drugačija. Praksa je pokazala je postupak pred prekršajnim organima nekad i ozbiljniji i sa većim kaznama od onog pred osnovnim ili nekim drugim sudovima, ako se do njih uopšte dođe. Međutim, ispostavilo se da su i tu novčane kazne minimalne, naročito ako se uzme u obzir vrednost postupaka javnih nabavki.

Neophodna unapređenja  u sistemu „osetljivih“ javnih nabavki

Javne nabavke čine kupovine roba i usluga za potrebe naručioca - države ili bilo koje firme (ustanove) javnog sektora, najčešće kod firmi iz privatnog sektora. Treba istaći da je svugde u svetu država, odnosno javni sektor, pojedinačno najveći kupac roba i usluga. Tako je u Srbiji, i otud interesovanje za funkcionisanje sistema javnih nabavki u Srbiji, naročito kada su uzme u obzir činjenica da se građani neretko žale na usluge koje im pružaju ustanove čiji je to primarni zadatak. S tim u vezi, neretko se uspostavi da je baš primena Zakona o javnim nabavkama uzrok nezadovoljstvu onih čiji se novac na taj način troši.

Broj ugovora zaključenih u sprovedenim postupcima javnih nabavki u Srbiji tokom 2017. godine iznosio je 107.248 Njihova je vrednost oko 342.911.451.000 dinara, dok je učešće javnih nabavki u bruto domaćem proizvodu iznosio 7,68 odsto. To je na nivou proseka za poslednjih pet godina, a ovi podaci su iz Izveštaja o javnim nabavkama u Republici Srbiji za 2017. godinu koji je izradila Uprava za javne nabavke i objavila ga 31. marta 2018. godine, a svežiji izveštaj, u trenutku pisanja ovog teksta, javnosti nije dostupan.

Sistem pun „boljki“

Analizirajući postupke javnih nabavki kod nekoliko tipova naručilaca  dolazimo do zaključka da su i dalje u velikoj meri prisutne „stare boljke“ u sistemu. Nepravilnosti u sistemu javnih nabavki ima od prvog do poslednjeg koraka. Drugim rečima, kršenja odredaba zakona su primetna od planiranja do realizacije ugovora, a neretko je upitna i svrsishodnost kupovine ili ugovaranja nečeg, ali i, sa druge strane, zašto se nešto što je očigledno korisnima - građanima potrebno, ne kupuje. Praksa pokazuje i da sami naručioci ne pridaju dovoljno pažnje tome kakve su i koliko koštaju greške izvođača radova, odnosno dobavljača ili vršioca usluge.

Sistem zdravstvene zaštite u Republici Srbiji veoma je složen, ali kao takav, njegov najvažniji zadatak je da svim građanima pruži blagovremenu i kvalitetnu uslugu. Pored toga, sa istom je misijom osmišljen i sistem socijalne zaštite, kao i obrazovno - vaspitni sistem. Međutim, iako su oni manje složeni u odnosu na zdravstveni, imaju i manje budžete i manje kapaciteta koji se neretko odražavaju na poslovanje.

Kao i ostali subjekti u javnom sektoru, zdravstvene organizacije, ali i škole, ustanove, čiji je osnivač država, odnosno pokrajina i jedinica lokalne samouprave, u obavezi su da poštuju propise, a među njima i odredbe Zakona o javnim nabavkama. To znači da radove, dobra i usluge zdravstvene organizacije moraju da nabavljaju u skladu sa procedurama, a što je još važnije, da za uz konkurentsku trku, koja bi po pravilu trebalo da smanji cenu, nabave kvalitetnu robu, radove ili uslugu. Efekat takvog postupanja treba da bude pozitivan za građane koji se tim ustanovama obraćaju za uslugu, zaštitu, negu…

Užički centar za ljudska prava i demokratiju je tokom 2018. i 2019. godine sproveo analizu postupaka javnih nabavki iz dve oblasti, i to oblast prosvete i oblast socijalnih usluga u Republici Srbiji, ali i onih u zdravstvenom sistemu. Predmet istraživanja su bile institucije i ustanove u Zlatiborskom, Moravičkom, Mačvanskom, Šumadijskom i Kolubarskom okrugu, odnosno 35 opština i gradova koji su sprovodili javne nabavke socijalnih usluga i osnovne i srednje škole tih opština i gradova i njihovih okolnih naselja i zdravstvene ustanove.

Prilikom mapiranja javnih nabavki u svim ciljanim ustanovama pošlo se od postojećih informacija dostupnim na sajtovima ustanova Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao i izveštaja Državne revizorske institucije. Najznačajnije prikupljene informacije su se odnosile na planove javnih nabavki, trenutne postupke javnih nabavki, visina predviđenih javnih nabavki, vrsta i raznovrsnost postupaka javnih nabavki, kao i broj i vrste odluka Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.

Radi uvođenja novih aktera koji deluju u sistemu koji je monitorisan ovom prilikom, organizovani su sastanci sa ciljem da se sagleda aktuelno stanje, kao i problemi i izazovi, ali i donesu zaključci i preporuke koje bi mogle da unaprede sistem. Regionalni tim za monitoring javnih nabavki  koji je tom prilikom formiran čine predstavnici sledećih orgaizacija: Saveza distrofičara Srbije, Lokalnog antikorupcijskog foruma Užice, Socijalnog ekonomskog saveta Užice, Roma centra iz Kragujevca, preduzetnika iz Kragujevca, Samostalnog sindikata Srbije, školskog odbora OŠ Dragiša Mihajlović Kragujevac, Udruženja dečije i celebralne paralize Ivanjica, Mladih Takovskog kraja iz Gornjeg Milanovca, Udruženja distrofičara Moravičkog okruga iz Čačka, pružaoca socijalnih usluga  personalne asistencije iz Čačka, medija.    

Konkretno, zaključci i preporuke Regionalnog tima odnose se na poboljšanje trenutnih zakonskih rešenja, povećanje javnosti i odgovornosti naručioca, jačanje kapaciteta i profesionalizaciju naručioca.  

Prvi među zaključcima jeste da je neophodno zakonski obavezati naručioce da sve zaključene ugovore u celosti objave, kako na portalu Uprave za javne  nabavke, tako i na sajtu naručioca, ali i da na svojim internet sajtovima objavljuju izveštaje Državne revizorske institucije, interne revizije i eksterne komercijalne revizije. Glavni razlog  za pokretanje ove inicijative je nastao nakon uvida u pojedine zaključene ugovore koji su se značajno razlikovali od onih u konkursnoj dokumentaciji. Takođe, istaknuto je da je javno objavljivanje revizorskih izveštaja na sajtovima naručioca veoma korisno kako za druge naručioce, ponuđače ali i za javnost, koja bi bila pravovremeno obaveštena o svim nalazima, eventualno uočenim nepravilnostima i  preporukama, kao i postupanjima nadležnih po prijavama i preporukama.

Pored toga, svi naručioci bi morali da na svojim internet stranicama objavljuju presude sudskih organa protiv odgovornih lica naručioca donetim u prekršajniim i krivičnim postupcima vezanih za javne nabavke. Na ovaj način javnost bi bila upoznata sa efikasnošču pravosudnog sistema, a istovremeno bi se preventivno delovalo na ostale aktere u postupcima javnih nabavki, naročito na one koji smatraju da je ova oblast van sfere ozbiljnih sudskih sankcija.

 U vezi sa poslovanjem obrazovnih ustanova, mišljenje je regionalnog tima, sve obrazovne ustanove moraju da sprovode postupke javne nabavke ekskurzija. Trenutna situacija je veoma šarolika i prepuštenima pojedincima po školama da odlučuju o svakoj pojedinačnoj ekskurziji posebna. Istovremeno, praksa je pokazala da je cena eskurzija višestruko manja kada se spovede javna nabavka nego u slučajevima direktnih dogovora sa turističkim agencijama.

I pored toga što se većina naručilaca i ponuđača sve više zalaže za povećanje iznosa pragova za javne nabavke, korisnici usluga su na stanovištu da su jedino kvalitetno pripremljene i sporovedne javne nabavke garancija da se obezbediti kvalitetna socijalna usluga. Iz tih razloga neophodno je zakonski obavezati naručioce da se za sve socijalne usluge, bez obzira na procenjenu vrednost, sprovodi postupak javne nabavke.  Poražavajuća je činjenica da ne postoji praksa redovnog pružanja usluga, što direktno utiče na najugroženije osobe u stanju socijalne potrebe. Lokalne samouprave često kasne sa pokretanjima postupaka javnih nabavki i na taj način direktno utiču kako na  smanjenje vremenskog  trajanja određene usluge a indirektno i na kvalitet pružene usluge. Kontinuitet pružanja socijalnih usluga mora biti obezbeđen, a isto tako je važno je unaprediti, a u većini slučajeva uspostaviti redovnu kontrolu naručioca kod pružanja usluge, i to angažovanjem stručnjaka za oblast socijalne politike. 

Evidentna je neophodnost  uspostavljanja  mehanizme uključivanja i konsultovanja  korisnika socijalnih usluga prilikom planiranja javnih nabavka, te uvesti standarde kvaliteta, jasan sistem i smernice ponderisanja prilikom vrednovanja ponuda. Takođe, ono što nije zaživelo u Srbiji, pa ni u sistemima koji su monitorisani ovog puta, a to je primena elektronskog postupka javne nabavke, za šta Regionalni tim  napominje da treba da bude uspostavljen u najkraćem mogućem roku jer je u ovom trenutku to jedini način da se smanji nivo političkih pritisaka na članove komisija za javne nabavke.

Analiza javnih nabavki sprovedenih u školama pokazala je da su kapaciteti zaposlenih na poslovima javnih nabavki nedovoljno razvijeni što direktno utiče na kvalitet postupka, a često i zakonitost javnih nabavki. Predstavnici škola smatraju da bi jedno od rešenja bilo uspostaviti centralizovane ili zajedničke javne nabavke na nivou lokalnih samouprava jer je jedino to garancija kvaliteta i zakonitosti postupaka javnih nabavka.

Pored preporuka i zaključaka, Užički centar je pratio i izveštaje Državne revizorske insititucije koji se odnose na pomenute sisteme, ali i na sudsku praksu pre prekršajnim i krivičnim prijavama, a sve to u pet okruga. Odmah treba istaći, po krivičnim prijavama postupci su brzi i efikasni, i tu mnogo posla nije bilo - veliki broj prijava bude odbačen, a u „najpovoljnijem“ slučaju se donese odluka o odlaganju krivičnog gonjenja - oportunitet, plati se simbolična novčana kazna u humanitarne svrhe i sve se završi odbačajem.

Sa prekršajima je situacija malo drugačija. Praksa je pokazala je postupak pred prekršajnim organima nekad i ozbiljniji i sa većim kaznama od onog pred osnovnim ili nekim drugim sudovima, ako se do njih uopšte dođe. Međutim, ispostavilo se da su i tu novčane kazne minimalne, naročito ako se uzme u obzir vrednost postupaka javnih nabavki.